Государственный совет Российской Федерации (проект)*
Доклад подготовлен под руководством члена
президиума Госсовета Ишаева В. И. с использованием материалов и предложений
Белоусова A. P., Глазьева С. Ю., Гранберга А. Г., Ивантера
В. В., Кузьминова Я. И., Минакира П. А., Некипелова А.
Д., Шохина А. Н" Циканова М. М. II. Социальная консолидация
как основа развития государства Успешность стратегии развития государства по принципу
"благосостояние для большинства" будет определяться динамикой формирования массового среднего класса.
Он должен охватить по крайней мере 50-55% населения одновременно со
снижением доли населения с доходами ниже прожиточного минимума до 10-15%.
Государство просто не сможет длительное время соединять полярные сегменты расколотого
общества, если не начнется ускоренное становление его естественной социальной опоры
- массового слоя людей со средним достатком. Формирование среднего класса
придаст необходимую устойчивость всей социальной конструкции и послужит основой для
преодоления наиболее негативных последствий социального раскола. Становление среднего класса предполагает
формирование новой модели потребления с опорой на российский стандарт благосостояния,
отвечающий потребительским ориентирам данной социальной группы. Речь идет не о
"потребительском минимуме", а о нормативах потребления, соответствующих достойному уровню жизни,
которые достижимы для основной массы российских граждан и поэтому являются
стимулами экономической (трудовой и предпринимательской) активности.Такой стандарт благосостояния включает качественное
жилье, "второе жилище", высокую обеспеченность товарами длительного пользования, автомобиль, доступность
качественных услуг здравоохранения и образования и др. Реализация стратегии "благосостояние
для большинства" предполагает, что российский стандарт (экономические и социальные предпосылки
его реализации именно как массового стандарта) должен лечь в основу
долгосрочного экономического развития. Реформирование социальной сферы, осуществляемое в рамках стратегии
"благосостояние для большинства", должно исходить из следующих общих принципов: недопустимости
снижения уровня жизни у массовых групп населения ни на каком
этапе; обеспечения всеобщей доступности социальных благ - прежде всего, качественного
медицинского обслуживания и образования; усиления адресности социальной поддержки в части
социальных пособий и других денежных выплат населению; постепенности перехода на
принцип платности социальных услуг и ликвидации системы перекрестного субсидирования -
строго в соответствии с увеличением реальных доходов граждан, оплаты труда
занятых в бюджетной сфере и социальных выплат. В соответствии с
расчетами, реализация условий формирования массового среднего класса предполагает, что уровень
потребления должен возрасти по сравнению с сегодняшним в 1, 7-1,
8 раза. Отсюда вытекает ряд конкретных задач, которые российское общество
должно решить в течение 2000-2010 гг.: обеспечить поступательное повышение реальных
доходов граждан страны не менее чем на 75%; резко снизить
масштабы бедности, уменьшив втрое численность населения с доходами ниже прожиточного
минимума; увеличить к 2003 г. средний размер начисленных пенсий до
уровня прожиточного минимума; обеспечить поддержку и развитие социальных институтов, определяющих
качество "человеческого капитала" (образование, здравоохранение, культура). Расходы из бюджетов всех
уровней на социальную сферу в реальном выражении должны увеличиться по
сравнению с 2000 г. не менее чем на 60%. Необходимость
решения данных социальных задач параллельно с обеспечением достаточного уровня национальной
безопасности задает предельно жесткие требования к экономическому росту. Его граница
оказывается достаточно высокой - не ниже 5-6% в среднем за
год. Кроме того, в перспективе темпы роста производства первичных ресурсов
не смогут превысить 2-4% в среднем за год, а это
означает, что повышение эффективности их использования должно составлять не менее
2-3% в год. В такой ситуации ключевым звеном обеспечения экономического
роста (а значит, и всей стратегии реализации главной цели развития
социального государства) в ближайшие 10 лет является инвестиционный прорыв. Он
имеет несколько критически необходимых компонент: обеспечение форсированного роста капиталовложений, объем
которых должен как минимум удвоиться в предстоящее десятилетие, т. е.
увеличиваться со средним темпом не ниже 8-9% в год осуществление
структурного инвестиционного маневра в пользу секторов, способных обеспечить конкурентоспособность российской
экономики в мировом хозяйстве; обеспечение инвестиционной поддержки ряда ключевых секторов,
не обладающих в целом достаточным инвестиционным потенциалом (в частности, сельского
хозяйства, электроэнергетики); обеспечение инновационного наполнения инвестиций (в противном случае инвестиционный
рост будет способствовать воспроизводству устаревших технологий и консервировать экономическую отсталость
страны). III. Концепция развития III.1. Экономика роста ... Позитивное будущее
России может быть основано только на опережающем развитии перерабатывающих отраслей
промышленности. Именно их динамика определяет, с одной стороны, уровень инвестиционной
активности и технологического обновления производства, а с другой - динамику
и структуру потребления населения. Потребительские стандарты населения, в свою очередь,
определяют формирование и воспроизводство трудовых мотиваций, а следовательно, и возможный
вклад социальных факторов в повышение эффективности производства...
Первичный сектор экономики
России - добывающая промышленность и особенно экспортно-ориентированные отрасли - представляют
собой важнейший материальный ресурс экономического роста и поддержания уровня и
динамики экспортных доходов. Последнее особенно важно в период восстановления технологического
потенциала обрабатывающего сектора промышленности, строительства и транспорта. Выполнение первичным сектором
экономики задач материального обеспечения экономического роста в России и поддержания
в среднесрочной перспективе положительных значений чистого экспорта также требует развития
в рамках добывающей промышленности комплексной переработки сырья, увеличения доли конечной
продукции в экспорте. Условия возрождения экономики. Для обеспечения динамичного экономического
роста в среднесрочной перспективе необходимо выполнение как минимум следующих трех
предпосылок: максимально возможное использование уже имеющегося в стране и сохранившего
технологические свойства производственного потенциала; сохранение внутри России генерируемых в рамках
российской экономики финансовых ресурсов и превращение их в главный источник
спроса на отечественную продукцию - современный уровень вывоза капитала в
$15-20 млрд. ежегодно эквивалентен потере 450-600 млрд. руб. конечного спроса,
или 6-8% потенциального прироста производства в среднем за год; отток
финансовых ресурсов за пределы страны и являлся фактически одной из
главных причин многолетнего спада; создание в экономике России условий для
нормальной инвестиционной деятельности и осуществления процесса расширенного производства...
Возможности роста.
Основной предпосылкой концепции развития является предположение о том, что экономический
рост в России в среднесрочной перспективе на уровне 5-7% в
год по общим объемам производства и 10-15% - по объемам
производства в отдельных отраслях обрабатывающей промышленности не только необходим, но
и возможен... В российской экономике имеются главные предпосылки продолжения экономического
подъема, а именно: свободные производственные мощности, "мягкие" ресурсные ограничения и
ищущие эффективного приложения финансовые ресурсы. Основная задача экономической политики состоит
в том, чтобы соединить эти факторы роста. В этом случае
удастся реализовать малокапиталоемкий вариант развития большинства отраслей народного хозяйства и
промышленности. Расчеты показывают, что в ближайшие два-три года только за
счет использования уже существующих производственных мощностей производство может быть увеличено
как минимум еще на 25-30%. В то же время ориентация
на приоритетное обслуживание внешнего спроса практически исключает устойчивый экономический рост.
Сохранение основных составляющих воспроизводственного режима последних лет может обеспечить в
лучшем случае не более чем трехпроцентный экономический рост, стагнацию уровня
жизни в течение десятилетия и повлечет за собой дальнейшее снижение
роли России в мировой экономике и политике. 111.2. Проблемы и
ограничения роста Недостаточность внутреннего спроса. В настоящее время в экономике
России сложилась ситуация, которая характеризуется наличием избыточных доходов, которые не
могут быть эффективно использованы, в одной части экономики и острой
потребностью в финансовых ресурсах для развития производства в другой части
экономики. Основная часть потенциального дополнительного спроса в настоящее время формируется
за счет девальвационных доходов экспортно-ориентированного сектора. Реально же данный сектор
ни в части оплаты труда своих работников, ни в части
наращивания инвестиций не готов предъявить спрос, тем более на внутреннем
рынке, в масштабах, соответствующих росту его доходов. В результате дополнительные
доходы экспортно-ориентированного сектора, возникшие в результате девальвации рубля (а также
улучшения ценовой конъюнктуры мировых рынков), фактически превращаются в ресурс для
вывоза капитала... Поэтому стратегические перспективы развития экономики во многом будут
определяться тем, удастся ли направить дополнительные доходы экономических агентов на
внутренний рынок, прежде всего на инвестиции. Внешний долг. В случае
выполнения в полном объеме обязательств по выплате внешнего долга (объем
этих выплат должен составлять в среднем порядка $16 млрд. в
год на протяжении первого десятилетия XXI века) результатом явится стагнация
производства и дальнейшее снижение уровня жизни населения. Наиболее естественным выходом
из этой ситуации как для России, так и для ее
кредиторов является реструктуризация внешней задолженности в результате переговорного процесса. Другой
вариант решения этой проблемы - формальное объявление дефолта по внешним
долгам - имеет непредсказуемые последствия. В основе переговорного процесса, на
наш взгляд, должны лежать следующие позиции. Во-первых, российская экономика, в
отличие от российского государства, является платежеспособной уже в настоящее время
(положительное сальдо торгового баланса порядка $50-60 млрд. в год, постоянное
улучшение инвестиционной позиции кредитных организаций, сокращение долговых обязательств российских корпораций).
Во-вторых, восстановление в России экономического роста на основе использования ресурсов,
высвобождаемых в результате резкого сокращения утечки капитала, сохранения конкурентных преимуществ
российской экономики, возникших в результате масштабной девальвации, широкого развития внешнеэкономических
связей на основе устранения дискриминационных и иных преград отечественному экспорту,
сможет превратить российское государство также в платежеспособный субъект международных отношений.
В-третьих, кредиторы заинтересованы не в конфликте с российским государством, а
в возврате долгов и сохранении России как значимого рынка сбыта
и инвестиций. Следовательно, главные усилия правительства и Центрального банка должны
быть сосредоточены на ограничении нелегального вывоза капитала, а также на
ограничении импорта с помощью поддержания политики обменного курса и таможенной
политики.
Инвестиционные ограничения. В условиях многолетнего инвестиционного кризиса отрасли инвестиционного
комплекса не только оказались лишенными полноценного спроса, но и в
существенной мере потеряли стратегические ориентиры своего развития. В результате длительного
периода функционирования в режиме выживания произошла неизбежная деградация их производственного
потенциала как в количественном, так и в качественном отношении. В
настоящее время производственные возможности инвестиционного комплекса не в состоянии обеспечить
ввод прогрессивных фондов в подавляющем числе секторов отечественной экономики, не
позволяют решить задачу ее структурно-технологической модернизации. В то же время
возможности некапиталоемкого роста достаточно ограничены и уже через два-три года
все свободные ресурсы могут быть задействованы. Следовательно, без значительного наращивания
инвестиций и ввода новых фондов дальнейший рост будет невозможен. Это
определяет императив осуществления задельных инвестиций в самом инвестиционном комплексе. Единственным
экономическим субъектом, который может быть инициатором подобного инвестирования, является государство,
осознающее свою роль в предопределении исторических перспектив страны и реализующее
политику реформ как долгосрочную программу социально-экономических преобразований... IV. Основные элементы
экономической политики IV.1. В целом, в настоящее время преждевременно говорить
о курсе на дерегулирование в экономике, что стало очень модным
в последние годы. Сначала надо добиться эффективного функционирования рынка и
хотя бы относительной его управляемости. Что было бы действительно полезным
в этой связи - это не дерегулирование, а дебюрократизация государственного
управления. Целью институциональных реформ на предстоящем этапе должно стать создание
условий для максимально возможной интеграции и кооперации в экономике и
в социальной сфере. Только на этой основе можно будет добиться
повышения согласованности и координации стратегий различных экономических субъектов. Для этого
необходимо решить ряд разнообразных задач, к числу которых относятся:
...
поощрение процессов концентрации капитала на финансовых, страховых, инвестиционных рынках, создания
и концентрации крупных стратегических посреднических структур для формирования и быстрого
освоения современных банковских, страховых, коммерческих, информационных, посреднических технологий; ... недоступность
кредита для предприятий реального сектора как по уровню ставок, так
и по срокам связана с высокими микроэкономическими (потенциальной неокупаемостью проекта,
под который выделяются кредитные ресурсы) и макроэкономическими рисками (темп инфляции
и обменный курс рубля). Соответственно, действия государства по увеличению кредитования
реального сектора экономики должны быть направлены на снижение и хеджирование
этих рисков. "Избыточная" же ликвидность представляет собой ресурс, который должен
быть задействован в этом направлении. Принципиальный подход к решению этой
проблемы можно представить следующим образом. Государство в лице Центрального банка
выделяет, исходя из приоритетов экономической политики и сложившейся ситуации в
денежной сфере, определенную часть "избыточных" резервов для проведения кредитных аукционов
среди коммерческих банков по кредитованию предприятий реального сектора. Поскольку уровень
рентабельности сильно разнится по отраслям, аукционы естественно проводить в отраслевом
разрезе (например, для предприятий легкой, пищевой, автомобильной промышленности и т.
д.). Первоначальной стадией этого процесса является составление предприятиями бизнес-планов, защита
их в коммерческом банке, соответственно, формирование в коммерческих банках пакетов
бизнес-планов, которые банки считают потенциально окупаемыми, с соответствующим принятием финансовой
ответственности в случае неудачи проекта. Вторая стадия - выход коммерческих
банков с вышеназванными проектами на кредитный аукцион.Третья стадия - собственно
кредитный аукцион, в рамках которого Центральным банком задаются общая величина
кредитных ресурсов, минимальная и максимальная ставки кредитования, сроки кредитования. На
аукционе же в рамках заданных параметров происходит конкурс между различными
бизнес-проектами, поддержанными коммерческими банками. В результате выигрывают наиболее эффективные проекты,
реализация которых позволит заплатить более высокую цену за предоставляемые кредитные
ресурсы... IV.4. Бюджетно-налоговая политика ... Чтобы реально оценивать возможности государства
по выполнению его обязательств, следует четко представлять себе положение дел
в бюджетной сфере. В настоящее время бездефицитность бюджета есть не
более чем фикция. В действительности дефицит федерального бюджета "перетекает" в
бюджеты субъектов Федерации. Это происходит из-за того, что реально не
учитываются социальные обязательства регионов, которые являются государственными обязательствами. В частности,
перераспределение доходов между уровнями бюджетной системы в 2001 г. приведет
(по оценкам) к подобной потере устойчивости социальных обязательств субъектов Федерации,
бюджеты которых потеряют около 130 млрд. руб. при потерях федерального
бюджета в 6 млрд. руб. Азбучной истиной является то, что
единое государство должно иметь единый государственный бюджет. Он должен разрабатываться
и приниматься в строгом соответствии с учетом обеспечения необходимых расходов
на уровне субъектов Российской Федерации. Процедура утверждения федерального бюджета в
качестве федерального закона должна быть дополнена процедурой рассмотрения доходов и
расходов консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации. Прогноз консолидированного бюджета должен
вноситься правительством Российской Федерации в Федеральное собрание, составной частью которого
должен быть федеральный бюджет. Перспективы дальнейшего существенного снижения налоговых поступлений
от реального сектора экономики вызывают настоятельную необходимость в кратчайшие сроки
приступить к снижению налогового бремени. При этом следует исходить из
того, что грамотно проведенное снижение налоговых ставок может привести к
увеличению налоговых поступлений не только в будущем (за счет наращивания
объемов производства и увеличения его эффективности), но и в настоящее
время (за счет снижения недоимок и общего сокращения неплатежей). IV.6.
Роль государства Роль государства в экономике и социальной сфере -
ключевой вопрос экономической программы. Одной из иллюзий 90-х гг. являлась
убежденность в том, что либерализация и приватизация сами по себе
служат необходимыми и достаточными предпосылками для установления режима гарантий прав
собственности и создания равных условий конкуренции для всех экономических агентов.
Опыт Восточной Европы, Китая и стран СНГ показал, что новые
эффективные рыночные институты могут быть созданы только сильным государством, которое
умеет управлять своей собственностью, отвечает по своим обязательствам и жестко
наказывает как рыночных агентов, не соблюдающих действующие правила игры, так
и собственный аппарат, своими бюрократическими воздействиями искажающий эти правила. В
условиях развитой демократии и стационарной рыночной экономики развитие страны происходит
в основном на основе самоорганизации гражданского общества и предпринимательской инициативы,
которые дополняются и корректируются конкретными целевыми воздействиями государства. Каждое из
таких воздействий, будь то закрепление за государством определенных объектов собственности,
изменение налогового режима, бюджетные ассигнования и субсидии, проведение активных акций
экономического регулирования и т. д., должно обосновываться наличием, с одной
стороны, четко сформулированных задач, а с другой - доказательства адекватности
предпринимаемых мер именно этой задаче.
V. Реформа власти и укрепление
социальной базы реформ Эффективное развитие общества, экономики и социальной сферы
возможно лишь на основе эффективной системы власти. На пороге XXI
века Российское государство нуждается в консолидации, преодолении практики несогласованности действий
и расхождения декларируемой и фактически проводимой политики... Государство в рыночной
экономике выступает одновременно:
как организатор экономического порядка, ответственный за установление
общих "правил игры" и являющийся гарантом их стабильности и выполнения;
как предприниматель, осуществляющий экономическую деятельность в пределах установленных норм и
правил;
как персонификатор и выразитель общественных целей и интересов. VI.
Основные элементы краткосрочной экономической политики VI. 1. Текущая макроэкономическая ситуация
Ключевые макроэкономические тенденции. Еще в конце первого полугодия 2000 г.
наметились явные признаки снижения темпов промышленного подъема. Это выразилось, в
частности, в резком замедлении динамики выпуска промышленной продукции: если в
первом квартале среднемесячные темпы его прироста, с исключением сезонного и
календарного факторов, составляли 1, 4%, то во втором квартале -
всего 0, 6%. В третьем квартале темпы прироста промышленного производства
упали до нуля. Отмеченные изменения базовых тенденций имеют фундаментальный характер...
Однако сложившаяся ситуация входа в стагнацию еще далека от того,
чтобы быть необратимой. Экономический рост в последние два года носит
выраженный "ступенчатый" характер, при котором фазы стабилизации чередуются с фазами
более быстрых темпов роста. И сейчас, по существу, решается вопрос,
останется ли российская экономика на достигнутой "площадке" или сумеет подняться
"на ступеньку выше". Перспектива новой волны промышленного подъема связана прежде
всего с монетизацией экономики - возобновившейся с мая прошлого года
тенденцией увеличения реальных остатков средств на счетах предприятий, в среднем
на 3-4% в месяц. Это немедленно вызвало снижение доли бартера
в расчетах между предприятиями, застывшей в феврале - мае на
уровне 29-30%... За последующие три месяца она упала до рекордно
низкого значения - 21%. Монетизация хозяйственного оборота проявляется в стабильном
расширении платежеспособного спроса, на которое неизменно указывают опрашиваемые руководители предприятий.
До сих пор монетизация экономики была связана в основном с
внешнеэкономической деятельностью предприятий (продажа части валютной выручки экспортеров в резервы
Банка России сопровождается денежной эмиссией, которая затем перераспределяется по цепочкам
хозяйственных связей). В перспективе поддержание монетизации в решающей мере будет
зависеть от банковской системы... Запуск имеющихся финансовых ресурсов в экономику,
безусловно, может оказать влияние на увеличение темпов инфляционных процессов. Вместе
с тем это естественная задача правительства - канализировать финансовые потоки
с тем, чтобы эффект для экономического роста был максимальный, а
инфляционные процессы оставались под контролем... Существенное понижение ставки подоходного налога
для наиболее обеспеченной части российских граждан представляется мерой вполне своевременной
и даже запоздавшей, т. к. она лишь фиксирует сложившуюся ситуацию.
Однако применение единой ставки ко всем налогоплательщикам представляется не вполне
целесообразным, поскольку в условиях недоверия к государству в целом и
фискальным органам в особенности, многие рассматривают как прием для выявления
всех доходов с последующим изъятием. Нам представляется, что необходимо иметь
по меньшей мере две ставки, но с законодательной записью о
том, что эти ставки не могут повышаться, по меньшей мере
в течение пяти лет. При этом повышенная ставка налогообложения должна
применяться к доходам, существенно превышающим средние. Количественную величину этого дохода
в условиях 2001 г. можно было бы оценить в 700
тыс. руб., а ставку в размере 25%...
|
