Автор - Юлия Борисовна Ковригина

Администрация г.Томска
Департамент экономики
Консультант отдела экономики бюджетных учреждений

Сегодня в любом современном государстве социальная сфера является отраслью, требующей для своего динамичного развития значительные материальные и финансовые затраты. Являясь специфической социально-экономической системой, социальная сфера тонко реагирует на общественно-политические процессы, увеличение стоимости новых технологий и рост затрат на производство услуг социального характера обостряют проблему экономической эффективности использования ограниченных финансовых ресурсов.

Социальная сфера как отрасль экономики г. Томска в настоящее время испытывает острую потребность в инвестициях. Возможности для развития социальной сферы муниципального сектора экономики ограничены, так как сформировавшаяся модель межбюджетных отношений Томской области, где приоритетным направлением является расчёт минимальной нормативной потребности муниципальных образований (в условиях отсутствия минимальных социальных стандартов и нормативов), позволяет финансировать только текущее содержание бюджетных учреждений социальной сферы.

В связи с ежегодным сокращением доходной части местных бюджетов, можно констатировать, что финансовая самостоятельность местного самоуправления бюджетами вышестоящих уровней практически не гарантируется.

Сложившаяся структура расходов местных бюджетов не отражает реального состояния потребностей социальной сферы в ресурсах, которые необходимы местному самоуправлению для реализации полномочий государственного характера. Муниципальные органы власти нередко стоят перед проблемой: срочно необходимы капиталовложения для строительства новых зданий, приобретения дорогостоящего оборудования, создания городской инфраструктуры, однако средств в местном бюджете для этих целей нет. По прежнему, при планировании расходов бюджета г.Томска по социальной сфере из года в год основными направлениями остаются статьи по заработной плате и начислениям, а материальная база бюджетных учреждений практически не развивается, что не может не сказаться на качестве оказываемых населению услуг.

Износ технологического, холодильного оборудования в образовательных учреждениях города составляет до 100%. На балансе образовательных учреждений находятся транспортные средства 70-х, 80-х годов выпуска.

С начала 90-х годов в г.Томске начался процесс обвального старения сложившегося парка медицинского оборудования. По состоянию на 01.07.03г. средний процент износа медицинского оборудования в муниципальных ЛПУ составляет 85,9 %, по некоторым группам оборудования он доходит до 90% - офтальмологическое, 70% – физиотерапевтическое, 71,8% - оборудование для операционных.
Многие учреждения культуры г. Томска имеют значительный износ основных средств в части оборудования - более 70 %, износ хозяйственного инвентаря более 86 %. Оснащение музыкальных школ города музыкальными инструментами, техническими средствами обучения, инвентарем и оборудованием находится на уровне 1989 года. Большинство инструментария имеет 100 % износа.

Материальную базу туризма, зимних видов спорта в г.Томске можно оценить как нулевую. Нет ни одной турбазы, оборудованной стоянки, крытого модуля, где взрослому населению и детям могли бы оказываться цивилизованные спортивные услуги. С 1990 г. в функционирование и развитие строительства новых открытых и крытых площадок фактически не вкладывались бюджетные средства. Особую тревогу вызывает материальная база, имеющая отношение к развитию зимних видов спорта.

Таким образом, анализ деятельности бюджетных учреждений г.Томска за 2001-2002 гг. с точки зрения потребности в инвестициях на обновление основных фондов позволил выявить следующие тенденции:
1. недостаток бюджетного финансирования на приобретение оборудования и основных фондов бюджетных учреждений;
2. значительный износ основных фондов и необходимость модернизации материально-технической базы бюджетных учреждений.
С учётом сложившейся практики бюджетного планирования г.Томска, учреждения не могут обновлять свои основные фонды, внедрять достижения научно-технического прогресса и вынуждены предоставлять услуги более низкого качества, чем подобные организации в частном секторе (очень заметно данное явление в отрасли здравоохранения, уровень материально – технического оснащения частных клиник и муниципальных лечебно – профилактических учреждений г.Томска значительно отличаются, хотя данные организации предоставляют один и тот же вид лицензируемых услуг – медицинская помощь населению).

Практически отсутствует практика кредитования коммерческими банками бюджетных учреждений.
В этой ситуации представляется вполне обоснованным увеличение спроса муниципальных органов управления на инвестиционные ресурсы, усиление внимания к проблеме мобилизации внебюджетных источников финансирования развития муниципального сектора экономики.
Бюджетные учреждения социальной сферы г. Томска созданы органами местного самоуправления с целью предоставления услуг населению г.Томска, гарантированных конституцией РФ (образование, здравоохранение, социальная защита). Следовательно, повышение качества предоставляемых услуг бюджетными учреждениями населению г.Томска, создание условий для развития рынка социальных услуг в муниципальном секторе экономики города возможно только за счёт внутренних усилий органов местной власти, поскольку данные виды услуг находятся в компетенции органов местного самоуправления и не могут быть делегированы в частный сектор.

В связи с дотационностью и специфическом характере услуг, оказываемых бюджетными учреждениями социальной сферы – частные инвестиции и инвестиции промышленных предприятий маловероятны в сравнении с реальным сектором экономики. Следовательно, возникает необходимость поиска источников и моделей инвестирования социальной сферы и её инфраструктуры.

Для того, чтобы выстроить действенную систему инвестирования социальной сферы муниципального сектора экономики г.Томска, муниципальным органам управления необходимо опираться на постоянный и гарантированный источник финансирования муниципальных инвестиционных программ.

В качестве гарантированного источника финансирования муниципальных инвестиционных программ в социальной сфере можно рассмотреть внебюджетные поступления бюджетных учреждений, основную долю которых составляют средства от предоставления дополнительных платных услуг.

Платные услуги – услуги, оказываемые бюджетным учреждением по дополнительным программам, не входящим в гарантированные государством виды социальных услуг. Платные услуги не могут быть оказаны взамен и в рамках основной деятельности, финансируемой из средств бюджета. Данные услуги полностью финансируются за счёт внебюджетных средств и включают следующие виды услуг:
- Образование: обучение по дополнительным образовательным программам, преподавание специальных курсов и циклов дисциплин, репетиторство, занятия по углубленному изучению предметов, другие услуги.

- Здравоохранение: дополнительные медицинские услуги к гарантированному объёму бесплатной медицинской помощи в соответствии с областной программой государственных гарантий обеспечения бесплатной медицинской помощью граждан РФ на территории Томской области и целевыми программами управления здравоохранения Администрации г. Томска

- Культура: услуги, оказываемые учреждением культуры по дополнительным программам за счёт внебюджетных источников.
- ФК и спорт: услуги, оказываемые учреждением физической культуры и спорта по дополнительным программам за счёт внебюджетных источников

- Социальная защита населения: услуги, не входящие в федеральный перечень гарантированных социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам муниципальными учреждениями социального обслуживания; дополнительные платные услуги социальных приютов.

Анализ внебюджетной деятельности учреждений социальной сферы г.Томска за 6 мес. 2003 года показал устойчивую тенденцию увеличения внебюджетных поступлений (темп роста в сравнении с аналогичным периодом 2002 года составил 41,9%). Основную долю внебюджетных поступлений составляют средства от предоставления платных услуг (удельный вес в общем объёме внебюджетных средств – 50,1%). Объём средств, полученных бюджетными учреждениями социальной сферы г.Томска от платных услуг, за первое полугодие 2003 года составил 46,2 млн. руб., что на 46,6% больше в сравнении с аналогичным периодом 2002 года. В соответствии с установленным администрацией г.Томска заданием на предоставление платных услуг бюджетным учреждениям г.Томска за 2003 год бюджетными учреждениями планируется оказание платных услуг на сумму 60,045 млн. руб.

Необходимо отметить, что в условиях сокращения доходов городского бюджета, понимание и оценка потенциального объёма дополнительных денежных средств, полученных в результате внебюджетной деятельности бюджетных учреждений, является прямой заинтересованностью органов местного самоуправления и реальным источником покрытия существующего бюджетного дефицита.

Кроме того, порядок предоставления платных услуг требует объективного регулирования со стороны муниципальных органов власти – ведь для того, чтобы внедрить предложенный механизм, необходимо иметь гарантированный источник финансирования.

С целью упорядочения системы предоставления платных услуг бюджетными учреждениями города Томска и стимулирования привлечения средств из дополнительных источников финансирования, а также систематизации нормативной базы г.Томска в настоящее время разработано Положение о едином порядке предоставления платных услуг бюджетными учреждениями г.Томска.

В качестве принципиально новой схемы инвестирования развития материально – технической базы бюджетных учреждений г.Томска может стать механизм лизинга.

Широкое распространение лизинговых операций в инвестиционных процессах экономически развитых стран мира объясняется гибкостью и разнообразием лизинговых схем, а также экономическими преимуществами, которые лизинг приносит всем сторонам договорных отношений. О широком распространении лизинга в странах с развитой экономикой говорит тот факт, что доля лизинга в общем объеме инвестиций таких стран достигает 25 - 30%, в то время как в России этот показатель в настоящее время по различным оценкам не превышает 1 - 1,5%.

На сегодняшний день лизинг может стать одним из основных финансовых инструментов, позволяющих осуществлять оснащение оборудованием и развитие материально – технической базы бюджетных учреждений социальной сферы, поскольку:
1. Лизинг является наиболее доступным способом финансирования приобретения основных средств и оборудования.
2. Лизинг даёт возможность не производить крупных единовременных затрат из бюджета на приобретение дорогостоящего оборудования, а направить имеющиеся ограниченные средства на статьи, требующие первоочередного финансирования.
Механизм лизинга имеет ещё ряд существенных преимуществ для реализации инвестиционных проектов в социальной сфере муниципального сектора экономики:
 Одновременно решаются вопросы приобретения основных фондов и финансирования этой операции (ввиду дефицита бюджетных средств обновление материально – технической базы бюджетных учреждений за счёт средств местного бюджета не представляется возможным).
 Появляется возможность наиболее эффективного использования внебюджетных средств.
 Использование предмета лизинга способно приносить немедленный доход, кроме того, это позволит бюджетному учреждению оказывать более широкий перечень платных услуг и конкурировать на рынке с частным сектором.
 С точки зрения бухгалтерского и налогового учёта приобретение оборудования в лизинг позволит оптимизировать налогообложение бюджетного учреждения (лизинговые платежи относятся на издержки производства лизингополучателя, что снижает его налогооблагаемую прибыль).

 Обычно предмет лизинга учитывается на балансе лизингодателя и не учитывается на балансе лизингополучателя.
Таким образом, лизинговая операция выгодна всем участвующим: одна сторона получает кредит, который выплачивает поэтапно, и нужное оборудование; другая сторона - гарантию возврата кредита, так как объект лизинга является собственностью лизингодателя, финансирующего лизинговую операцию, до поступления последнего платежа.

Применительно к данной проблеме, как положительный фактор, необходимо отметить «двойную» гарантию возврата кредита – с одной стороны возврат кредита гарантирует высоколиквидное оборудование, приобретаемое в лизинг бюджетным учреждением, являющемся собственностью лизингодателя до последнего платежа, с другой стороны надёжным гарантом возврата кредита, привлечённого бюджетным учреждением для покупки необходимого оборудования является местный бюджет, который в случае возникших проблем с окупаемостью сделки, либо с самим учреждением (как его учредитель и собственник) берёт обязательства по возврату кредита на себя.

Существуют ли реально экономические предпосылки для внедрения механизма лизинга в муниципальный сектор экономики?
Чтобы ответить на этот вопрос, необходимо рассмотреть инвестиционный климат в социальной сфере г.Томска, который будет благоприятствовать, либо препятствовать развитию указанного выше инвестиционного инструмента в муниципальном секторе экономики.
Основной формой участия органов местного самоуправления г.Томска в роли непосредственного инвестора бюджетных учреждений социальной сферы являются целевые инвестиционные программы. Важнейшими из них являются программы социальной направленности. Обеспечение финансирования социально-значимых целевых программ и есть первоначальная посылка к развитию лизинга в деятельности бюджетных учреждений.

Среди наиболее значимых целевых программ города, которые не реализованы ввиду отсутствия бюджетных средств можно назвать такие как:
1. «Открытие перинатального центра»;
2. «Обновление материально – технической базы образовательных учреждений г.Томска»;
3. «Обновление фондов учреждений культуры»;
4. «Приобретение стоматологического оборудования для муниципальных стоматологических учреждений г.Томска»;
5. «Информатизация общеобразовательных учреждений г.Томска»;
6. «Приобретение оборудования для станции скорой медицинской помощи» и т. д.
Таким образом, выявляется объективная экономическая предпосылка внедрения механизма лизинга в муниципальный сектор экономики – наличие целевых программ по обновлению материально – технической базы бюджетных учреждений и приобретению оборудования для повышения качества предоставляемых муниципальных услуг.
Можно выделить следующие экономические предпосылки для внедрения механизма лизинга в муниципальный сектор экономики г.Томска для развития инвестиционной деятельности в социальной сфере:
1. дефицит бюджетного финансирования бюджетных учреждений в части приобретения основных фондов и оборудования;
2. значительный износ основных фондов и необходимость обновления материально-технической базы;
3. экономия бюджетных средств в случае приобретения оборудования бюджетными учреждениями в лизинг;
4. арендное финансирование позволяет местным органам власти превысить лимит расходования бюджетных средств, установленный для капиталовложений;
5. соответствие новым подходам в привлечении инвестиций в социальную сферу города посредством лизинга основным направлениям инвестиционной политики;
6. малый удельный вес инвестиций в социальную сферу города одновременно с острой потребностью в инвестициях со стороны бюджетных учреждений;
7. наличие целевых программ по обновлению материально – технической базы бюджетных учреждений и приобретению оборудования.
8. значительный инвестиционный потенциал территории;
9. инвестиционная активность населения и предприятий г.Томска.
Что может быть объектами лизинга в социальной сфере? (образование, здравоохранение, социальная защита, культура, физическая культура и спорт):
 оборудование для школ и детских дошкольных образовательных учреждений;
 компьютерная техника;
 специальное оборудование, формирующее безбарьерную среду обитания для людей с ограниченными возможностями (инвалиды);
 специальные транспортные средства и технические средства реабилитации;
 лечебно-диагностическое медицинское оборудование и пр.

Следовательно, логика развития бюджетных учреждений социальной сферы муниципального сектора экономики заключается в следующем:
1. Мобилизация внебюджетных источников финансирования муниципальных инвестиционных проектов (ввиду отсутствия в этой части бюджетного финансирования и пессимистических прогнозов по пополнению доходной части местных бюджетов на среднесрочную и долгосрочную перспективы).
2. Выбор инвестиционного механизма для реализации потребностей муниципального инвестиционного рынка с точки зрения развития бюджетных учреждений социальной сферы. При этом, выбор инвестиционного механизма должен основываться на анализе состояния бюджетных учреждений социальной сферы муниципального сектора экономики и возможностях местного бюджета для реализации данной инициативы.
Для развития инвестиционной деятельности в социальной сфере муниципального сектора экономики органы управления должны занять своё место на инвестиционном рынке, осуществлять его регулирование, использовать все возможные пути мобилизации внебюджетных источников инвестиционного финансирования развития муниципального сектора экономики. С этой целью в настоящее время департаментом экономики администрации г.Томска разрабатывается программа развития инвестиционной деятельности в социальной сфере, которая позволит:
1. Мобилизовать внебюджетные источники бюджетных учреждений.
2. Реализовать инвестиционную инициативу на муниципальном уровне.
3. Повысить качество предоставляемых населению услуг социального характера.

Создание условий для внедрения механизма лизинга в муниципальный сектор экономики и приведение данной системы в режим эффективного функционирования предусматривает:
 Создание структуры муниципальной формы собственности для осуществления лизинговых операций и заключения договоров лизинга между лизингодателем (продавцом предмета лизинга) и лизингополучателем (бюджетным учреждением).
 Установление со стороны органов местного самоуправления эффективного контроля за внебюджетными источниками финансирования бюджетных учреждений.
 Разработка методики расчёта лизинговых платежей с учётом специфики финансово – хозяйственной деятельности бюджетных учреждений, с целью принятия приемлемого финансового решения.