Пол Дж. Хейр   ( http://www.bkg.ru )
"Проблемы теории и практики управления", № 10, 2002г.

Польша испытала самый незначительный посткоммунистический спад экономики, быстрее всех возобновила рост и оказалась первой среди стран с переходной экономикой, превысившей уровень ВВП 1989 г.

При выработке политики ключевая задача состоит в поиске путей принятия жестких решений с меньшими политическими издержками и, следовательно, более привлекательных, чем часто имели место в 90-е годы.

При наличии требуемых правил и органов государству лучше не вмешиваться непосредственно в дела того или иного предприятия, кроме как при особых условиях.

Эмпирические данные о реструктуризации в транзитных экономиках показывают, что ее эффективность с точки зрения достижения существенных и устойчивых приростов производительности неодинакова. Различные шаги в направлении трансформации предприняли не только приватизированные фирмы, но и те компании, контрольный пакет акций которых находится в государственной собственности.

Опыт реструктуризации и ее связь с конкурентоспособностью

Связь структур собственности с последующими шагами по реструктуризации оказывается не столь тесной, как предполагалось. Анализ показывает лишь влияние существенного иностранного элемента в постприватизационной структуре собственности фирмы на многие аспекты реструктуризации - привлечение дополнительного капитала, модернизацию, доступ на новые рынки, улучшение управления и т.д. В отношении других форм собственности картина не столь ясна. В частности, имеющиеся в литературе многочисленные негативные оценки деятельности предприятий, находящихся в собственности работников и менеджеров, не всегда подтверждаются эмпирическими данными.

Опыт реструктуризации и ее влияние на конкурентоспособность существенно различаются по странам, и эти различия дают возможность извлечь некоторые общие уроки и политические выводы.

Венгрия представляет интересный пример успешной реструктуризации, четко ориентированной на повышение конкурентоспособности, который указывает на ряд важных моментов:

• достижение быстрой стабилизации, инфляция не превышала 35%;
• торговые и бюджетные дефициты вызвали принятие в середине 90-х годов пакета стабилизационных мер;
• на микроэкономическом уровне правовая среда была благоприятной для вновь создаваемого бизнеса уже к 1990 г., и темпы создания новых фирм быстро достигли западноевропейского уровня;
• в 1992 г. принят и строго проводился в жизнь закон о банкротстве. В этой связи страна подверглась критике, но результатом явилось безошибочное указание фирмам на жесткость бюджетных ограничений;
• принята политика постепенной приватизации на основе продаж, роль ваучеров была ограничена (главным образом связана с реституцией);
• неценовые трансакции и отложенные платежи в бюджет (например, налоговые и социальные) почти не допускались. Редкие исключения составляли случаи, когда политические факторы заставляли правительство поддерживать конкретные отрасли и регионы, но эта практика не имела широкого распространения;
• после 1991 г. сохранение ценовых отклонений стало редким явлением, особенно в отношении рыночных цен, поэтому с самого начала сигналы рынка действовали эффективно и надежно;
• в начале переходного периода в стране созданы благоприятные условия для иностранных инвестиций, в том числе в отличие от некоторых других стран за счет четких обязательств по обслуживанию долга. Выполнение этих обязательств подкреплялось быстрым ростом экспорта. В отдельные годы Венгрия привлекала значительно больше прямых иностранных инвестиций, чем любая другая страна региона (в 90-е годы совокупный объем прямых иностранных инвестиций на душу населения более чем в 10 раз превысил этот показатель для России);
• реструктуризация в Венгрии в значительной мере стимулировалась и была ориентирована на последующее вступление страны в ЕС которое, согласно последнему докладу Европейской комиссии о расширении ЕС может состояться в 2004 г. Эта ориентация в ряде случаев помогла преодолеть внутреннее политическое сопротивление определенным реформам, а также способствовала расширению экспортных возможностей отраслей промышленности в результате реструктуризации, что в любом случае естественно для небольшой и открытой экономики.

Польша испытала самый незначительный посткоммунистический спад экономики, быстрее всех возобновила рост и оказалась первой среди стран с переходной экономикой, превысившей уровень ВВП 1989 г. К 2000 г. ВВП достиг 127% по отношению к уровню 1989 г., что превысило показатели всех других транзитных экономик (в Венгрии этот показатель составил 104%). Многие моменты, указанные выше в отношении Венгрии, приложимы и к Польше, но есть и важные различия.

1. радикальные меры по стабилизации и либерализации введены в действие с 1 января 1990 г. (так называемый план Бальцеровича). Они были вызваны необходимостью обуздания инфляции, которая на короткий период в конце 1989 г. достигла годового уровня 600%, а также стабилизации государственных финансов и платежного баланса. Эта политика оказалась весьма успешной.
2. законодательство о банкротстве на бумаге выглядело значительно слабее, чем в Венгрии, но применялось с усиленной энергией. Кроме того, одной из форм приватизации стала ликвидация госсобственности, в результате которой создаваемые частные фирмы получали выгоды от первоначальной финансовой реструктуризации, а безнадежно убыточные производственные мощности закрывались.
3. Польша была одной из первых стран, провозгласивших "массовую приватизацию", однако на практике процесс шел медленно и в основном через продажу и рабочий/управленческий выкуп.
4. некоторые крупные фирмы в течение ряда лет были защищены государственными субвенциями. Например, Гданьская судоверфь получила государственную поддержку в начале 90-х годов, но в конечном счете обанкротилась; Щецинская судоверфь, напротив, фактически не получала поддержки и, чтобы выжить, была вынуждена при новом менеджменте провести быструю реструктуризацию, став в настоящее время высококонкурентоспособным, специализированным предприятием.
5. первоначально Польша была менее привлекательна для иностранных инвестиций, чем Венгрия, и не выполняла своих обязательств по иностранному долгу. Поэтому приток прямых иностранных инвестиций был незначителен вплоть до второй половины 90-х годов, когда были достигнуты соглашения с кредиторами (с Парижским и Лондонским клубами), аннулировавшие часть долга и выработавшие новые схемы погашения оставшейся. Лишь за несколько последних лет Польше удалось привлечь очень крупные инвестиции.

Россия, как и все страны СНГ, на протяжении 90-х годов имела совершенно иной опыт. Посткоммунистическая рецессия оказалась более глубокой и продолжительной, чем в большинстве стран Центральной и Восточной Европы. В результате к 2000 г. российский ВВП составил лишь 63% по отношению к уровню 1989 г., хотя после финансового и валютного кризиса 1998 г. экономика наконец возобновила быстрый рост (свыше 5% в год). Сложные политические факторы, слабость центральных институтов, широко распространенное непонимание функционирования рыночной экономики привели к тому, что эффективную стабилизацию в России было трудно достичь и еще труднее поддерживать. Поэтому реформы Гайдара, начатые 1 января 1992 г. и включавшие меры по стабилизации и ценовой либерализации, оказались менее успешными по сравнению с аналогичной политикой в Польше. Изначальная монетарная перегрузка и отсутствие денежно-кредитной дисциплины в рублевой зоне привели к инфляции, достигшей 1500% в 1992 г. и почти 900% в 1993 г. с последующим быстрым сокращением.

Таким образом, в отличие от других транзитных экономик, Россия будучи в состоянии, далеком от макроэкономической стабилизации, в 1994-1995 гг. оказалась вовлеченной в программу массовой приватизации, основанной главным образом на распределении акций среди рабочих и менеджеров по номинальным ценам и выпуске ваучеров для населения (т.е. фактически в массовую раздачу государственных активов). Чрезвычайно быстро приватизированы более 40 тыс. государственных предприятий, однако результаты с точки зрения повышения производительности и конкурентоспособности были неоднозначными. Перечислим некоторые из важнейших факторов, повлиявших на реструктуризацию в России:

• медленная стабилизация, ставшая эффективной лишь после кризиса 1998 г.;
• неблагоприятная для бизнеса правовая среда и условия регулирования, которые в сочетании с безудержной коммерческой преступностью сильно препятствовали появлению новых предприятий: темпы их создания редко превышали десятую часть уровня, нормального для хорошо функционирующей, адаптивной и конкурентоспособной экономики;
• отсутствие эффективного законодательства о банкротстве, в результате чего крайне незначительное число фирм были вынуждены прекратить существование, несмотря на плохие показатели;
• с середины до конца 90-х годов наблюдалась широко распространенная терпимость по отношению к неплатежам, использованию денежных субститутов (например "векселей"), бартерных сделок и т.п. Такая демонетизация экономики сдерживала операции в рамках установившихся хозяйственных связей, ограничивала тем самым конкуренцию и устанавливала дополнительные барьеры для учреждения новых предприятий;
• стойко удерживались основные ценовые искажения, особенно в области цен на энергоресурсы и городские земли, которые оставались слишком низкими. Многие цены по-прежнему устанавливаются местными и национальными органами власти. Некоторые потенциально важные рынки все еще не функционируют, например рынок сельскохозяйственных земель;
• налоги и другие ценообразующие факторы часто менялись, их применение было непоследовательным, оставлявшим многие исключения и льготы. Поэтому цены не могли выполнять свою функцию - служить надежным определителем прибыльности будущих инвестиций.

Украина медленно проводила стабилизацию, в результате в 1993 г. инфляция превысила 4500%, и еще медленнее приватизацию. Из-за сбоев в снабжении в рамках СНГ, сложной адаптации, вызываемой зависимостью Украины от импорта энергоресурсов из других стран СНГ (особенно Казахстана и России) и низких темпов создания институциональной инфраструктуры и проведения микроэкономических реформ, производство снизилось еще больше, чем в России. По официальным данным, в 2000 г. ВВП Украины составил лишь 42% уровня 1989 г. Кроме того, даже к концу 90-х годов огромная доля производства оставалась в руках государства, страна испытывала чрезвычайно сильное сопротивление серьезной реструктуризации, особенно в тех случаях, когда она могла вызвать закрытие крупных предприятий.

Таким образом, замечания, сделанные относительно России, в значительной мере применимы и к Украине, но с одним важным отличием. Если Россия богата энергоресурсами и имела на протяжении 90-х годов значительный положительный баланс внешней торговли, главным образом за счет энергетического экспорта, то обретение Украиной независимости сопровождалось торговым дефицитом и необходимостью огромного и обременительного для страны энергетического импорта. В результате валютный курс рубля (не номинальный, а реальный) испытывал определенное давление в сторону повышения, что могло превратить даже пригодные для экспорта промышленные товары в относительно неконкурентоспособные. Напротив, валютный курс гривны (опять-таки в реальном выражении) испытывает понижающее давление, вызывая тенденцию к росту конкурентоспособности промышленной продукции. В этом смысле отсутствие энергоресурсов у Украины в долгосрочном аспекте может оказаться конкурентным преимуществом (можно сравнить с примером Японии). Однако и для России, и для Украины эти замечания имеют смысл лишь при условии, что сама промышленность подвергнется определенной реструктуризации, способной существенно улучшить ассортимент и качество предлагаемой продукции.

Уроки промышленной реструктуризации

В транзитных экономиках недостаточно ожидать проведения масштабной реструктуризации, способной в идеале реализоваться в повсеместном росте производительности и конкурентоспособности. На микроуровне конкурентоспособность связывается с упорядочением цен в соответствии с ценами рынков развитой экономики по различным товарам (отражая совершенствование качества и ассортимента, а также менее осязаемые факторы, включая условия поставки, надежность, доступность кредита и т.д.). На макроуровне прогресс в конкурентоспособности способен выразиться в существенном росте экспорта и импорта по отношению к ВВП (отражая явную возможность страны успешно продавать свою продукцию на внешних рынках).

Необходимая реструктуризация в значительной мере произойдет под воздействием нормального функционирования рыночных сил, в том числе отмеченных выше процессов вхождения на рынок и выхода из него. Однако для их действия требуются определенные условия, которые нарушаются сознательными политически мотивированными ограничениями.

Рыночные силы. Если следовать тому, что говорится в стандартных учебниках, предприниматели должны стремиться на рынки с совершенной конкуренцией, единообразными ценами, идентичной, точной информацией, доступной всем участникам. Но реальный мир отличается от этого идеала благодаря многочисленным формам монополии, другим несовершенствам рынка, отсутствием даже несовершенной и разнородной информации. В этой связи возникает соблазнительный тезис, что рынки должны в той или иной форме замещаться централизованным (обычно государственным) контролем, откуда в конечном счете и вытекал один из давних аргументов в пользу центрального планирования. С моей точки зрения предпочтительнее признать, что, хотя рынки часто работают совсем плохо, но почти всегда лучше, чем любой известный альтернативный метод размещения ресурсов. Следовательно, с точки зрения государственной политики внимание должно быть сосредоточено на тех мерах, которые дадут возможность рынкам работать эффективно.

Первое. Необходимо обеспечить возможность рыночным сигналам (главным образом ценам) отражать реальную средне- и долгосрочную относительную стоимость различных видов экономической деятельности.

Второе. Стимулирование высокой интенсивности вхождения на рынок в соответствии с преобладающими ценовыми сигналами и облегчение организованного выхода. Важно, чтобы сигналы надежно указывали, что существуют нужные фирмы, а вновь возникающие предприятия относительно продуктивны. Обратим внимание на то обстоятельство, что успех этих операций зависит не только от формальной правовой среды, в которой действует бизнес, эффективность может быть измерена только по результатам, т.е. по числу вновь создаваемых и закрывающихся (в результате добровольной ликвидации или банкротства) фирм.

Третье. Преимущественно жесткие бюджетные ограничения для действующих фирм. Здесь также оценка зависит не от официальных политических заявлений, а от тщательного изучения каналов, через которые в данной экономике продолжают поступать субсидии предприятиям.

Четвертое. В идеале информация о потенциальных рыночных возможностях не должна быть монополизирована одним участником рынка; в то же время в противоположность элементарной рыночной теории она также не должна быть универсально доступной при нулевых издержках. Для продуктивного инвестиционного процесса полезна некоторая степень несовершенства информационных потоков, проблема в том, как добиться институционального обеспечения такого положения.

Пятое. Необходимо надлежащее функционирование окружения предпринимательского сектора - рынка труда, банков и других финансовых институтов, что должно обеспечивать приобретение людьми навыков, необходимых для экономики, их пространственное перемещение, когда это полезно, средства для новых инвестиций и т.д. Детальное рассмотрение организации рынка труда и финансового сектора и их эффективного регулирования, многие практические трудности которых хорошо известны, выходит за рамки данной статьи.

Шестое. Плодотворное функционирование рынков также требует развитой экономической инфраструктуры, под которой имеется в виду транспорт, телекоммуникации, распределение и снабжение, а также технология трансакций, кредитная и платежная системы и т.п. Конечно, иногда воздействие этих структур может быть обоюдоострым, например новая дорога может с такой же легкостью погубить местный бизнес из-за внезапно возросшей конкуренции, как и способствовать его развитию благодаря возможности расширения рынка. Следовательно, к мерам, предпринимаемым в этой области, следует подходить на основе тщательного анализа и подготовки.

Преодоление политических и других ограничений

Помимо известных несовершенств рынка препятствием реформам могут служить политические интересы и экономические группы интереса (например, крупные монополии). Они могут, особенно при слабом и нерешительном правительстве, требовать благоприятных исключений из нормальных экономических правил игры, например налоговых льгот, специальных субсидий и т.п. Некоторые фирмы могут использовать свое экономическое положение для торга с правительством. Здесь можно напомнить о российских градообразующих предприятиях, которые продолжают существовать, несмотря на ужасающую неэффективность и практически полную потерю рынка, так как правительство опасается их закрытия. Другой пример. Такая отрасль, как угледобыча, где, с одной стороны, рабочие традиционно организованы и активны, а с другой - правительства часто проявляют удивительную медлительность в пересмотре своих прогнозов в сторону снижения будущего спроса, тем самым фактически вступая в сговор с рабочими против реструктуризации, связанной со значительным сокращением производственных мощностей. Почти во всех случаях подобные действия и альянсы, хотя и могут принести на короткое время ослабление политической напряженности, экономически ущербны. Таким образом, при выработке политики ключевая задача состоит в поиске путей принятия жестких решений с меньшими политическими издержками и, следовательно, более привлекательных, чем часто имело место в 90-е годы. Тогда слабые правительства смогут набрать силу, принимая решения, являющиеся более эффективными в долгосрочной перспективе. Вот некоторые возможные примеры продвижения в этой области.

• Социальное обеспечение, традиционно осуществлявшееся через предприятия, должно идти по линии местных органов власти и финансироваться за счет регионального или централизованного налогообложения (но не за счет местных налогов).
• Там, где сохраняются субсидии, они должны применяться на определенных условиях, в зависимости от четких и согласованных критериев деятельности предприятия; при этом степень доверия неизмеримо повышается, если правительство с самого начала способно принять несколько жестких, даже суровых решений.
• Субсидии не должны просто покрывать образовавшийся дефицит, они предназначены для создания стимулов к требуемой реструктуризации. Например, привязка субсидии к выручке от продаж означает, что фирма, не обеспечивающая оборот, не может и не должна быть субсидирована. А фирма, которой удалось выйти на новые рынки и тем самым увеличить доход, получит за данный период более весомую субсидию.
• Такие субсидии, особенно применяемые в рыночных секторах, могут не вполне согласовываться с принципами свободной и открытой торговли ВТО. Следовательно, для достижения приемлемого соглашения о субсидиях следует либо согласовать их с ограничениями, принятыми ВТО, либо ввести строго ограниченные во времени субсидии, например, сроком не более пяти лет.
• Налоговые и другие экономические льготы, предоставляемые фирмам, должны быть прозрачными для общественности, временными и подвергаться пересмотру в свете основной конкурентной политики. Эта прозрачность призвана генерировать давление в пользу отмены особого отношения к конкретным фирмам.

Роль государства в продвижении реструктуризации

Роль государства состоит в установлении по мере возможности экономических правил игры, включая создание системы судопроизводства по хозяйственным спорам, органов регулирования, ограничивающих неправомерное использование монопольной власти, институтов, необходимых для эффективного функционирования рынков. Последнее особенно важно, поскольку функционирование рынков требует затрат, многие важнейшие рынки требуют масштабной инфраструктуры, без которой они вообще не могут работать. Наиболее очевидные тому примеры - создание рынков земли и производственных активов (основного капитала, включая здания), которые не действуют должным образом без соответствующих процедур регистрации и защиты прав собственности. Установление таких процедур неизбежно связано с определенными затратами и трудностями в странах, подобных России и Украине, где подобная практика не имеет вековых традиций.

При наличии требуемых правил и органов государству лучше не вмешиваться непосредственно в дела того или иного предприятия, кроме как при особых условиях. В круг последних могут быть включены следующие случаи.

• Во многих странах с переходной экономикой, особенно СНГ, в государственной собственности остается ряд крупных предприятий, в том числе предприятия отраслей общественного пользования. Поэтому, когда государство намерено приватизировать их, следует определить наиболее целесообразную постприватизационную структуру отрасли, а чтобы создать желаемую структуру государству может потребоваться проведение той или иной доприватизационной реструктуризации. Решение этой задачи часто связано с разделением действующего государственного предприятия на несколько компаний на основе определения тех составных частей, где возможна конкуренция, и тех из них, где благодаря сетевым внешним эффектам она, по всей вероятности, невозможна. Следует отметить, что проектирование отраслевых структур является сложной задачей. Так, опыт Великобритании демонстрирует как успехи в этой области (электроэнергетика и газ), так и неудачи (железнодорожный транспорт).
• Нравится ему это или нет, к государству будут время от времени обращаться за помощью кризисные предприятия, как государственные, так и приватизированные. Поэтому правительства должны быть готовы к требованиям, во-первых, государственной поддержки в подготовке персонала, передислокации предприятия, увеличении доходов и т.д.; во-вторых, стимулирования создания новых предприятий, обеспечивающих дополнительные рабочие места; в-третьих, принятия решений об оказании поддержки любой хозяйственной единице.
• В некоторых случаях государство может быть вовлечено в более масштабные формы поддержки промышленности, такие как прямые инвестиции и программы модернизации той или иной отрасли, например автомобилестроения в России, или финансирование разработки нового самолета или компьютера. Как показывает опыт многих стран, такая поддержка обычно не достигает своих заявленных целей. Поэтому с моей точки зрения следует избегать подобной спонсируемой государством модернизации, за исключением тех случаев, когда государство может действовать в сотрудничестве с крупными иностранными инвесторами или при значительном финансовом участии собственного частного сектора.

Так или иначе, микроэкономическая роль государства должна быть строго ограничена разработкой и осуществлением политики в таких сферах, как: а) система обеспечения социально-экономической безопасности; б) трансферт фондов социального обеспечения местным органам власти; в) поддержка подготовки кадров и передислокации предприятий; г) меры по совершенствованию информационных потоков; д) меры по развитию инфраструктуры в случаях, когда частный сектор не способен или не намерен обеспечить требуемое развитие; е) меры по укреплению финансового сектора.